7月11日下午，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。

 能源消耗总量和强度双控为何要转向碳排放总量和强度双控？应该如何推进？在基础能力建设和各项配套制度建设方面如何发力？

 1.能耗双控转向碳排放双控是新形势新目标下的要求

能耗双控是指对能源消费总量和能源消费强度进行了控制，经过“十一五”至“十四五”循序渐进地发展，已经成为一套相对稳定和成熟的机制，旨在按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度控制目标。

在2020年9月22日我国提出碳达峰、碳中和目标之后，随着我国“双碳”战略稳步推进和“1+N”的顶层设计基本完成建立，之前能耗双控的不足也逐步显露出来。一方面能耗总量控制不仅包含化石能源消费，也包括核能和可再生能源等非化石能源，总量的管控直接影响了可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展。另一方面，能源消费总量中也包含了用于原料的能源消费，从合理性和石化、化工等产业的刚性需求来看有一定的不合理性。以上两方面的不足也造成了能耗双控的要求与我国碳达峰碳中和的目标并未完全衔接。

 “十二五”末期以来，我国实施的是碳排放强度控制目标。但在2030年前实现碳排放达峰，就需要我国需要逐步把碳排放总量纳入考虑。实施碳排放双控可以有效避免能源总量控制的局限性，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，并且给予地方政府更多的绿色空间。

 2.从能耗双控转向碳排放双控是循序渐进的过程

 从能耗双控向碳排放双控的转变并非一蹴而就。实际上，针对能耗双控中可再生能源消费和原料用能问题的完善考虑，在近年的政策中已经逐步有所体现。2019年，国家发展改革委、国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中就提出“在确保完成全国能源消耗总量和强度“双控”目标条件下，对于实际完成消纳量超过本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗“双控”考核”。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确要实施“以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”。

去年底国家发展改革委、国家统计局、国家能源局等多部门先后发布了《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》和《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确了新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制。

 在能耗双控措施中完善可再生能源消费和原料用能的问题，表明我国已经在双控转变上迈出了重要一步。此次深改会审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，也标志着在能耗双控政策体系完善后，已经初步具备了转向碳排放双控的工作基础。

 3.实施碳排放双控还需要做好基础能力建设和完善配套制度

实施碳排放双控的前提是要做好相应的基础能力建设，其中的关键就是完善我国各级政府部门在碳排放数据核算上的基础能力，做到“心中有数”。目前二氧化碳排放的在线监测无论从技术、成本还是覆盖范围都难以作为碳排放统计的主要手段，仍需要通过核算来进行碳排放的统计。“十三五”时期我国各级部门碳排放强度的考核采用统计部门提供能源统计、主管部门各自计算的方式来进行。为了支撑碳排放双控的实施，并与碳达峰碳中和目标匹配，需要我国各级统计部门在现有能源统计基础上，进一步建立和提升碳排放统计能力，完善基础数据质量，并逐步纳入不容忽视的工业过程排放，做到碳排放数据的可信与可比。

除了碳排放统计核算基础外，为了确保碳排放双控目标的完成，还需要科学、合理的将碳排放目标分配至各级行政区域以及重点领域和行业，并与地方的碳达峰碳中和顶层规划相衔接，这些均需要各级政府部门具备更强的双碳基础能力。

在实施碳排放双控政策阶段，需要制定完善碳排放双控的考核制度，明确考核的主体、范围、内容、数据来源、核算方法、考核机制等方面，不仅是国家考核各省级行政单位的依据，也将作为各省对下级地市进行双控考核的指导。除了碳排放双控考核制度外，还需要做好与能耗双控机制的衔接，并重点做好与节能目标、可再生能源消纳目标、全国以及各试点碳市场总量目标等的协同，并在地方碳达峰碳中和顶层规划和目标的指引下，探索碳预算、碳披露等配套制度，使碳排放双控目标落到实处。